对比《通知》与《指导意见》，在内容上有何不同?我们对国有金融资本的出资人权利和穿透管理做出了重点解读。

　　■ 细则

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　　国有金融资本出资人职责

　　《指导意见》明确国有金融资本属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方人民政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责，各级财政部门根据本级人民政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。

　　《通知》提出，财政部门尚未履行国有金融资本出资人职责或履职不到位的地方，要按要求积极跟进、切实履职。部分地方条件暂不成熟的，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，实行委托管理的地方要设立过渡期，同时做到财政部门出资人身份不变、管理规则不变、管理责任不变、全口径报告职责不变。

　　2

　　国有金融资本的集中统一管理

　　《指导意见》明确财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。

　　《通知》提出，履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。

　　3

　　国有金融资本的穿透管理

　　《指导意见》明确财政部遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。

　　《通知》提出，各级财政部门要落实分级管理责任，按照穿透原则，对中央和地方各级国有金融机构，加强国有金融资本投向等宏观政策执行情况监督，严格落实国有金融资本管理制度。国有金融机构母公司须加强对集团内各级子公司的资本穿透式管理，严格股东资质和资金来源审查，确保国有金融资本基本管理制度层层落实到位。

　　【分析】

　　规范出资人和代理人关系方便参与市场竞争

　　加强国有金融资本集中统一管理，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，是核心要求之一。此前我国国有金融资本长期实行多头监管，统一归口到财政部之后，各级财政部门对相关金融机构享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等权利，可总结为“管人、管事、管资产”，其中“管人”最受关注。

　　国资委研究中心副研究员周丽莎对新京报记者表示，财政部履行出资人职能，有权选择管理者，此“管理者”指代表出资人职责的管理者，属于委任制领导的范畴。在国有金融机构实际的市场化运营中，还有聘任制领导，这部分管理者由董事会决定其选聘、考核和薪酬，实行市场化机制。因此，由财政部门选择管理者，并不影响国有金融企业的市场化经营，以及企业的自主治理。

　　中国社科院金融政策研究中心主任何海峰对新京报记者表示，《指导意见》的总体方向，是将国有金融资本管理由原来的行政化管理向市场化管理转变，要建立健全更加现代化的国有金融资本管理方式，本质上还是要解决和完善委托代理关系。参与重大决策、挑选管理者本身就是资本所有者应该享受的基本权利，“过去正是因为我们对出资人代表，以及经营管理层之间缺少明确的划分，造成了一些国有金融企业、国有金融资产配置上出现了一些问题”。

　　他认为，出资人和代理人关系规范后，有利于国有金融企业参与市场竞争，加上对高管层管理的考核、对企业经营绩效的测评等制度，实际上厘清了国有金融机构的发展方向和重点发展领域。

　　穿透式管理需财政部门与金融监管部门分工协同

　　与防范化解金融风险的总体要求一致，《通知》提出要从各级财政部门监督、国有金融机构母公司管理两方面进行穿透式管理。

　　何海峰提出，各级财政部门的监督作用，实际上需要与金融监管部门之间进行协同。目前我国已经形成“一委一行两会”的新金融监管体系，主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，主要管风险、法人和准入三个方面。而财政部门对于国有金融机构行使的是内部监督，主要是代表出资人职权和承担保值增值的责任。因此，金融监管部门从外部进行市场监管，财政部门从内部监督，双方加强信息沟通形成合力，对国有金融机构的经营情况、股东情况起到更加有效的穿透效果。

　　国有金融机构母公司的管理，主要是从严格股东资质和资金来源审查入手。何海峰表示，这实际上是从源头上把控风险，做好对股东及其一致行动人、关联方的资质审查，包括资金来源审查，才能够从源头上解决风险问题。国有金融资本要优化配置格局，在一些竞争性、市场性的领域，可以让更广泛的社会资本甚至国际资本进入。在这一过程中，国有金融机构母公司对于子公司的各类股东进行严格的穿透式管理，可以保证金融安全，实现自身发展需要。